1、 已履行批准手续尚未取得使用许可证的土地管理处罚纠纷案

    【案例】

    原告（上 诉 人）：王甲     王乙。

    被告（被上诉人）：宜昌县黄花乡人民政府。

    一、一审诉辩主张

    1．被诉具体行政行为：被告黄花乡人民政府认定二原告未经批准，非法占用土地建住宅，于1991年11月30日作出行政处罚决定，限期拆除新建住宅，返基还田。二原告对该处罚决定不服，向宜昌县人民法院提起诉讼。

    2．原告诉称：拆迁新建住宅是为支持乡属砖厂生产，并由原告书面申请，经组、村签字同意，经被告分管土地和城建工作的副乡长批准后才动工兴建的。原告本人并委托他人多次找乡土地管理所办理建房用地许可证，土地管理员一直表示办证没有问题，只因不是规定的办证时间和带去的办证费用不够未能办成。房屋建成以后，被告认定原告未经批准，非法占用土地建住宅，限期拆除新建的楼房并返基还田，其处罚决定不是以事实为依据，侵犯了原告的合法权益。为此，请求法院撤销被告作出的处罚决定，其理由是：

    （1）原告房屋因砖厂生产需要，确需拆迁新建。1990年9月，砖厂在原告旧房东南方向放炮取土，影响居住安全，砖厂经与组、村和原告协商，为了不影响生产，均同意易地新建，并立有协议可查。

    （2）原告建房用地经申报取得了部分手续。一有原告的4份书面申请；二有组、村和乡人民政府有关领导在申请书上的签字；三是取得了规划许可证和施工许可证；四有被告文件规定的村兼职规划员到现场的定界放线。有书证、证人证言可查。

    （3 ）原告建房用地是经被告批准了的，未取得建房用地手续，是乡土地管理所官僚主义作风造成的。原告建房用地申请经组、村签字同意后，被告分管领导签署了“同意建房”的意见；乡城建部门给原告办理了规划施工手续；乡土地管理员也多次答复办证没有问题，直到房屋建成仍通知补办手续，因带去的办证费用不够才未能办成。补办前，原告及其委托人多次找土地管理所土地管理人员，均以不是规定的办证时间或下班后不办为由未予办理。因此，未取得建房用地许可证是土地管理所办事作风拖拉造成的。

    （4）原告建房占用土地不存在返基还田问题，一是有规划部门发给的规划许可证，说明原告建房人用的土地是符合村镇建设规划的；二是原告建房的地方原属荒坡，经砖厂取土后属于荒地，建房前及建房时均不属于耕地。

    3．被告辩称：原告建房占用土地未取得用地许可证，属于未经批准非法占用土地，其建房占用的土地是砖厂取土后需要还田的中间地段，因此，应依法拆除新建的楼房并返基还田，其理由是：

    （1）被告分管领导在原告建房用地申请上签署同意建房的意见，不等于可不办用地手续建房。用地许可证是建房用地的法律凭证，原告未取得该证就占地建房，其行为是未经批准非法占地，依法应该拆除新建的楼房。

    （2）原告建房的地方位于砖厂取土后需要还田的中间地段，影响了成片还田计划，因此，房屋拆除后应返基还田。

    （3）乡规划部门颁发的规划许可证，不符合村镇建设规划；村兼职规划员到现场定界放线，违反了被告关于规划员要凭建房户办理的规划、土地两证才能放线的规定。因此，颁发规划许可证和现场放线的行为均属无效。据此，请求法院维持被告作出的处罚决定。

    二、一审事实认定

    法院经审理查明：1990年8、9月间，黄花乡吴家岗砖厂因制砖取土需要，经与杨家畈村及该村七组协商，占用该村七组村民王甲、王乙住房东南方向的坡地取土。由于取土影响王家旧房安全，砖厂与二原告协商，达成了房屋搬迁补偿协议。同年10月30日，二原告各书写了占荒坡140平方米，合建两层楼房一栋，并注明了占地的四至界限的申请。11月5日、6日，组、村先后在申请上签署了同意建房的意见。11月12日，原告王甲将组、村已签署意见的申请及办证费用交给当时黄花乡人民政府驻姜家畈办事处主任舒在林，委托其在乡里代办有关手续。11月17日，舒请乡人民政府分管土地和城建工作的副乡长王泽文在申请上分别签署了“同意建房，请土管实地勘察办理”和“同意建房，请城建按规定办理”的意见。11月20日，舒在乡城建办事处办理了《宜昌县村民建房规划许可证》和《施工许可证》。同日，舒又向乡土地管理所土地管理人员韩成志递交了二原告经组、村、乡签署了意见的建房用地申请，韩称办证没有问题，让舒过几天来办手续。同日，舒将取得的“二证”交给王甲，并说用地手续没有问题。11月23日，舒再次去土地管理所办证时，韩说要先交旧房土地使用证。当舒交来旧房土地使用证时，韩又说每月15号办证。之后，舒被乡人民政府解聘外出。12月4日，二原告将取得的“二证”交给组、村干部，并称用地手续在办理之中，办证没有问题。经组、村干部到现场放线后开始动工建房。1991年5月房屋主体竣工，建成一楼二层，预制结构楼房，建筑占地面积161．925平方米，1991年6月25日，黄花乡人民政府将二原告建房占地作为土地行政案件立案，11月30日作出行政处罚决定，认定二原告建房占地违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，未经乡人民政府批准、非法占用土地建住宅。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定作出处罚决定：限期自行拆除新建的楼房，并返基还田。上述事实有书证、证人证言和法院核实证据的笔录证实。

三、一审判案理由和判决结果

法院认为：原告王甲、王乙建房占地，明知需经组、村同意，乡人民政府批准，并在取得规划许可证和用地许可证后才能动工，但原告在未取得用地许可证的情况下就放线动工，直到房屋主体竣工仍未取得用地手续，其建房占地属于未经批准，非法占地。被告黄花乡人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、第四十五条规定作出的处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。

宜昌县人民法院根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条关于农村居民建住宅，使用村内空闲地的，由乡级人民政府批准，第四十五条关于农村居民未经批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项关于“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”的规定，于1992年3月13日作出判决：

维持被告黄花乡人民政府黄政土（监）字（1991）第1号行政处罚决定。

案件受理费100元，由原告王甲、王乙各负担50元。

四、二审诉辩主张

一审法院判决后，原告王甲、王乙不服，以与一审相同的理由提起上诉，诉称：一审法院认定的事实与客观实际不符，其理由是：当地农村居民建住宅占用非耕地的，经被上诉人分管的副乡长签署同意建房的意见后，即可在乡城建、土地管理部门办理有关手续，被上诉人分管副乡长签署同意建房的意见，实际上是代表被上诉人行使土地管理职权的批准行为，上诉人未取得用地许可证，属于建房手续不齐全，不属于违反土地管理法规的未经批准、非法占地建住宅的行为。为此，请求二审法院撤销一审法院判决，并撤销被上诉人作出的处罚决定。

被上诉人黄花乡人民政府答辩理由除与一审答辩理由相同外，还辩称：乡土地管理所是被上诉人的职能部门，具体负责土地管理工作，对农村居民占用非耕地建住宅的，经被上诉人分管领导签字后，土地管理所代表被上诉人办理用地有关手续，上诉人提出的用地申请虽经被上诉人分管领导签署了意见，但未在土地管理所取得用地许可证就占地建房，仍属未经批准，非法占地。因此，请求二审法院判决维持原判。

五、二审事实认定

二审法院受案后，承办人详细审阅案卷，并走访了宜昌县和宜昌市土地管理局、城建局，又赴实地进行核实和调查。二审法院查明的事实除和一审法院查明的相同部分外，还查明：

（1）上诉人王甲、王乙原住旧房因砖厂放炮取土影响居住，确需拆迁新建，其申请建房的地方和已建成房屋的地方属于非耕地。

（2）1990年黄花乡农村居民使用非耕地建住宅，经组、村签署意见，由乡人民政府分管领导签字同意后，即可在乡城建、土地管理部门办理有关手续。

（3）乡城建、土地管理部门分别给建房户办理规划许可证、施工许可证、用地许可证时，均不到现场查看，其署名、盖章均属本部门。

（4）乡人民政府文件规定，农村居民建房占用非耕地的，凭规划许可证和用地许可证由村干部兼职规划员到现场定界放线，房屋竣工后由发证机关验收。

（5）1991年5月28日，上诉人所在的杨家畈村民委员会接到乡土地管理所书面通知，要求该村5个建房户去补办用地手续，6月12日该村书面通知王甲、王乙在6月15日去乡土地管理所补办用地手续，6月15日王甲同舒在林及舒的妻子到乡土地管理所补办手续时，因带去的办证费用不足未能办成。韩成志让其于6月20日来办。6月20日王甲因未找到舒在林而未去办理。7月1日王乙找到舒在林并同去补办手续时，韩成志说不能办了，乡人民政府要调查处理。

（6）由土地管理所通知补办建房用地手续的5个建房户，除王甲、王乙以外，其他三户均已补办。

上述事实有乡城建办事处、村民委员会、村民小组提供的书证及同期建房户的证人证言等证实。

六、二审判案理由和判决结果

二审法院经审理认为：1被上诉人黄花乡人民政府分管土地和城建工作的副乡长，在上诉人王甲、王乙建房用地申请上签署“同意建房，请土管实地勘察办理”和“同意建房，请城建按规定办理”的意见，实际上代表乡人民政府行使土地管理职权对上诉人建房用地的批准行为；上诉人建房用地经本人书面申请，组、村、乡人民政府签字同意，在城建部门取得了规划许可证，并由村兼职规划员到现场放线，不属未经批准，非法占地建住宅。但上诉人在未取得建房用地手续，仅凭土地管理员口头同意办证就动工新建房屋的行为是错误的。被上诉人认定上诉人建房用地未经批准，非法占地建住宅，其主要证据不足，宜昌县人民法院判决维持被上诉人作出的处罚决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项原判决适用法律错误，依法改判；第（三）项原判决认定事实不清，证据不足的查清事实后改判和第五十四条第（二）项第一目关于具体行政行为主要证据不足的，判决撤销的规定，宜昌市中级人民法院作出如下判决：

（1）撤销宜昌县人民法院（1992）宜昌县法行字第01号行政判决。

（2）撤销黄花乡人民政府黄政土（监）字（1991）第1号土地行政处罚决定。

一、二审案件受理费200元，由被上诉人黄花乡人民政府负担120元，上诉人王甲、王乙各负担40元。

【评析】

本案涉及建筑工程许可制度。

2《建筑法》第七条规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。 按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”第八条规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。”在上述规定中，我们可以看到其中最关键的是（一）（二）两项，即在办理施工许可证以前必须先办理土地使用证和规划许可证。土地使用证、规划许可证和施工许可证“三证”齐全是建筑工程能够合法进行的必备条件。“三证”是否齐全也是法院审理有关建筑工程合同是否有效的主要依据。

从本案情况看，首先，原告申请建房用地是符合法定条件，有正当理由的；其次，本案建房用地确属农村集体所有非耕地，按照法律有关规定，乡人民政府有权审批；再次，原告申请建房用地符合法定程序；第四，建房用地申请经主管副乡长签字同意即视为经乡人民政府批准，是当地一贯的做法，法律未对乡人民政府如何行使审批权及批准的具体形式作出限定，且乡土地管理所未及时办理有关手续，并非申请人之过错，认定原告未经批准非法占地，与事实不符，于法无据。即使说乡人民政府的批准行为不够规范，而将由此造成的法律后果归由原告承担，显然是不公正的。3此外，这里还涉及行政法的一个重要原则──合理性原则：既然有同等情况的其他人都允许补办用地手续，不允许原告补办用地手续就是不合理的。本案判决是适当的。