2、 个体户申请土地办幼儿园的土地管理处罚案

【案例】

    原告（上诉人）：张甲。

    被告（被上诉人）：义乌市土地管理局。

    第三人（上诉人）：张乙，系张甲之父。

    一、一审诉辩主张

    1．被诉具体行政行为：1991年10月10日，义乌市土管局根据《中华人民共和国士地管理法》第四十六条、《浙江省土地管理法实施办法》第四十六条第（三）项之规定，以骗取批准建房用地为由，对原告作出义土管监（1991）267号土地违法案件行政处罚决定书，没收原告户在侵占的810平方米国有土地上新建的房屋及其他设施，土地使用权收归国有。

    2．原告诉称：（1）义乌市土地管理局义土管监（1991）267号行政处罚决定处罚主体错误，座落于教子饲小区内的希星幼儿园教学楼自始至终均系家父张乙向各级政府申请批准并由家父筹资建造，原告并非该教学楼的所有权人。故对原告进行处罚，主体错误。（2）1987年10月，张乙向义乌县人民政府申请觅地建园，当时经县长、县教育局长以及稠城镇、城建局、计划委员会、土地管理局等批准，镇长朱鸣批文“请幼儿园向计委报批项目后请镇住宅公司安排到教子祠小区内”。张据此向县计委申请报批幼儿教学楼园地，县计委以义建（1988）6号文件批复同意，同时在资金栏内注明“个体自筹”，备注栏注“城镇个体投资”。整个办理报批过程中，始终实事求是，并无欺骗。（3）1991年10月10日，义乌市土地管理局以弄虚作假，骗取批准用地为由，作出没收810平方米国有土地上新建的房屋及其他设施的行政处罚不当。（4）建幼儿园舍，由个人兴办公益福利事业，利国利民，且已经合法批准，应受法律保护。被告处罚错误，请求撤销义土管监（1991）267号行政处罚决定。

    3．被告辩称：（1）义乌市土地管理局的行政处罚决定将原告作为处罚对象正确。①1987年7月原告擅自开办稠城镇学前教育幼儿班，1988年12月以其妻楼某名义申领并核发了营业执照，该幼儿班的业主是原告之妻；②经中共浙江省委、省人民政府批准实施的《中共义乌市委、义乌市人民政府关于党政干部在稠城镇违法违章违纪营建私房间题的处理决定》第十二条、第十六条的规定，原告系企业职工，其用亲属名义所作的骗取行为也应属于处罚的对象。（2）原告夫妇以弄虚作假手段骗取计划部门以集体建设立项，占用以征用形式批准的国家建设用地造私房，其行为属骗取批准建房用地。①原告户1987年10月以义乌县稠城镇学前教育幼儿班名义向县人民政府递交了《为请大力支持建房办学的申请报告》，1988年8月15日又以同样名义向义乌市计委递交《为请破格审批建房办园的报告》，同年11月24日报批土地，而这时该幼儿班未经有关部门批准，未办理工商注册登记，此时并不具有法律意义上的幼儿班存在，其用幼儿班名义以营建所谓的教学楼系弄虚作假、采用欺骗手段骗取建房用地行为。②原告户以“义乌市稠城镇学前教育幼儿班”的名义以建教学楼为由向计委等部门提出建房报告和所填《国家建设征用土地申请表》中均未提及其为个体幼儿班，更未说明幼儿班未经审批，其报告采用取巧手法，假冒乡（镇）村集体单位，使有关部门误以为确是乡镇集体兴办的公益事业，这是采取欺骗的又一表现。③原告户取得批准后没有按幼儿园教育用房结构建造而按家庭用房建造，且幼儿班在作出处罚前已停办，原告所造实为家庭用房。（3）原告骗取批准建房用地，答辩单位以《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款，《浙江省土地管理法实施办法》第四十六条第（三）项的规定，对原告作出没收被侵占土地上新建的房屋及其他没施的处罚正确，请予支持。

    二、一审事实认定

    法院经审理查明：原告张甲系义乌市建设银行工程开发公司职工，与父张乙，母楼某，在同一户口册登记，妻、子无城镇户口。1987年5月29日，原告配偶楼某领取了由义乌县工商行政管理局颁发的“义乌县稠城镇学前教育幼儿班”的个体营业执照，负责人为楼某。同年7月，楼在建新路19号租用民宅办起了学前教育幼儿班。1988年12月15日，换发营业执照，负责人仍为楼某，其他家庭人员未列为从业人员。1987年10月，第三人张乙以“稠城镇学前教育幼儿班”名义，分别向当时的县人民政府、教育局提交了题为《为请大力支持建房办学的申请报告》，1988年8月15日，张乙以“稠城镇学前教育幼儿班”名义，向市计委提交《为请破格审批建房办园的报告》，同年8月17日，义乌市建设银行在该报告上验资签章，同年9月28日，市计委发出义计建（1988）6号批复，同意将该幼儿班用地予以立项。嗣后，张乙以上述幼儿班名义向镇政府报送了义人征字（1988）第66号《国家建设征用土地申请表》，义乌市计委、市城建部门对幼儿班审定为“乡（镇）村集体”性质。同年12月30日，义乌市人民政府土地管理局批给幼儿班办学用地1．2亩（折合800平方米），1989年11月22日，张乙以幼儿班联系人名义与施工单位稠城镇住宅公司及城建规划单位签署了《规划、建设管理责任表》。同年底张乙动工建房，做好基础。1990年3月10日，市城建局颁发了《建筑工程许可证》，同月，张乙继续建房，至同年8月完成三层楼主体工程，并围好围墙，共计占地面积810平方米。同年9月1日，张乙在该楼内办起“希星幼儿园”。

    以上事实有张乙的户口册、楼某两次领取的个体营业执照，张乙递交的《为请大力支持建房办学的申请报告》，市建行的验资签章、市计委的立项批复、义人征字（1988）第66号《国家建设征用土地申请表》、《规划、建设管理责任表》和《城镇建设许可证》等证据为证。

    三、一审判决理由和判决结果

    法院认为：（1）义乌市稠城镇学前教育幼儿班的负责人是楼某，从业人员无张乙记载，而张乙报告申请建幼儿园舍均以该幼儿班名义并用了幼儿班圆章，是冒用行为。（2）张乙的申请报告未说明幼儿班的个体性质，也未说明幼儿班负责人，具有隐瞒性质。（3）由于张乙的行为使政府有关部门将个体误认为集体的公共福利批准用地，且未经批准擅自以“希星幼儿园”名义办园，是骗取批准用地的违法行为，应当受罚。（4）原告张甲系该户成员，以原告户作为处罚主体并无不当，（5）被告认定原告户骗取批准事实清楚，适用法律、法规正确，作出没收全部建筑的处罚合法，应予维持。

    义乌市人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《浙江省土地管理法实施办法》第四十七条第（三）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出判决：

    维持义乌市土地管理局1991年10月10日义土管监（1991）267号对原告张甲户的土地违法案件行政处罚决定书。

    案件受理费3890元，由原告张甲负担。

    四、二审诉辩主张

上诉人张甲诉称：

（1）原判决违背客观实际，且是非颠倒。①张乙从给各级领导书面致函到正式向计委报批，均说明个体办学，并在报告中特别申明“破格”审批办园。②用“学前教育幼儿班”名义打报告并无差错，该幼儿班经工商部门核准登记为“个体”。③认定“政府有关部门误为集体公共事业”，误为“集体”这是政府有关部门的错误认识，并非张乙行为的必然结果。

    （2）原判决混淆了行政管理的特点及与相对人之间的权利义务关系，从而作出错误的判决。①行政机关与相对人的权利义务关系体现为“管理与服从”的关系，张乙是按行政管理的要求办理的，从未弄虚作假。②判决袒护被上诉人在行政管理中错立项目，审核不当的错误并维持其“嫁祸于人”的行政处罚，导致上诉人无故受罚的结果。

    （3）一审程序不合法。①原批准文件未撤销而又作出处罚，两个具体行政行为相互矛盾。③本案第三人应为楼某，③上诉人张甲不应作为被处罚对象。

    被上诉人义乌市土地管理局未答辩。

    五、二审事实认定

    二审法院经审理查明：义乌市稠城镇学前教育幼儿班《个体工商业营业执照》中无从业人员姓名登记，实际从业有张乙夫妇和楼某，1988年下半年义乌撤县改市后，换发营业执照。义个字0220号《营业执照》载：负责人：楼某；经济性质：个体工商户（个人经营）；经营期限：1988年12月15日至1992年12月30日。第三人张乙原系义乌市中学教师，退休后从事幼儿教育工作，1987年10月，张乙以稠城镇学前教育幼儿班名义向义乌县人民政府呈交《为请大力支持建房办学的申请报告》，县长姜补根于11月9日在报告上批示“请县城建办、镇政府抓紧帮助解决，注意布局合理。”义乌县稠城镇镇长朱鸣于次年8月10日在同份报告上批：“请幼儿园向计委报批项目后，请镇住宅公司安排到教子祠小区内。”义乌县教育局局长叶炳峰于1987年12月4日在张乙给县教育局的相同内容的另一份申请报告中批：“幼儿事业系社会福利公益事业，我们提倡多渠道办园，个体、集体，国家一起上。叶署名后由教育局加盖了公章。张乙于1988年6月，又以学前教育幼儿班及本人署名向县、镇人民政府有关负责人递交了恳请“破格支持个人办学”等内容的申请报告，同年8月15日，张乙向义乌市计划委员会递交《为请破格审批建房办园的报告》，内称“务请计委体察下情，破格审批”，并附上由县长、教育局长、镇长批复过的申请报告两份。同月17日，市计委予以立项，19日列入讨论，9月28日，该市计委发出义计建（1988年）第6号同意基建项目的批复，附表中载明：建设单位：稠城镇学前教育幼儿班；性质：新建；建设规模：教学用房800平方米；总投资：6万元；资金来源：个体自筹；备注：城镇个体投资。项目批准后，因该建园用地被安排在“教子祠小区”，按义乌市稠城镇人民政府城建办公室1988年9月12日《关于同意按规划预征土地的批复》意见，该小区的土地均由镇住宅公司统一预征。故张乙申请建造幼儿园的征地手续也由镇住宅公司统一办理，然后由幼儿园与住宅公司签订“划拨土地协议书”。义人征字（1988）第66号《国家建设征用土地申请表》由镇住宅公司填报，义乌市人民政府于同年12月30日批准使用土地一亩二分。镇住宅公司以建学前幼儿班用地为由向土地所有人东风村征地2．5亩，其中包括园外四周道路及空地，均由张乙支付征用费，计18333．70元。另外，在同年底对批准建设项目审查时，据《义乌市清理固定资产项目领导小组对报批建设用地项目审查意见书》和《义乌市城乡建设用地审核批签》载，该幼儿园性质为“乡村集体”。1989年6月，幼儿园教学楼由义乌市建筑设计院设计图纸，工程名称为“希星幼儿园”（张乙自取），同年11月22日，张乙作为幼儿班联系人与市城建、规划部门签订了《规划、建设管理责任表》，并经市城建局、土管局和稠城镇住宅公司共同定点放样。1990年3月，由市城建局颁发《建筑工程许可证》，镇住宅公司当月动工建造，至同年8月完成两幢连体的3层教学楼主体工程并建好围墙，该建筑占地面积243．07平方米，总建筑面积670平方米，包括围墙总占地810平方米。同年9月1日，张乙在新建国内办起“希星幼儿园”招收200余名儿童入园教育。

    认定上述事实的依据，二审除肯定一审的证据外，还有认定张乙系幼儿班从业人员有开庭审判笔录为证；张乙申请建园报告上县长、教育局长、镇长的批文在卷为据，其系个体幼儿园领导是知道的，有县长姜补根的证言佐证；计委立项符合正常手续有《义乌市计委文件阅办笺》及领导批文，义计（1988）6号《关于同意建行佛堂分理处等基建项目的批复》和附表为证，计委基建科负责人金贵淑的证言佐证。张乙幼儿园用地由镇住宅公司办理并从预征的“教子饲小区”土地中划拨有镇政府《关于同意按规划预征土地的批复》，镇住宅公司与东风村签订的《征用土地协议》，与张乙签订的《划拨土地协议书》等为证，镇住宅公司代表人陈海寿的证言佐证。建成教学楼前招收儿童入园有该市建筑设计院的工程施工图纸，现场勘察笔录，幼儿园教学实状图片等为据。

六、二审判决理由和判决结果

    二审法院认为：

    （1）原审第三人张乙申请批地建幼儿园，不存在“欺骗”行为。义乌市稠城镇学前教育幼儿班系个体企业，工商执照登记清楚，张乙开始就以该个体幼儿班名义申请批地建园，并在多次报告中写明个人办学，要求破格审批，各级领导对幼儿园的性质是明白无误的。主管部门市教育局的批文指明幼儿园系社会公益事业，鼓励个人办园的立项中也并非错将个体误为集体，在整个申请批准过程中，张乙不存在捏造事实、隐瞒真象等欺骗行为。《审查意见》和《审核批签》是立项批准后的事后审查而不是审批行为，且又是内部行为并非审批的法定手续，其误为“集体性质”亦非张乙行为所致。

    （2）张乙建园批准后并办个体幼儿园，并非改变用途，亦不构成“骗取”。张所建幼儿园舍（教学楼）由义乌市建筑设计院设计，由该市稠城镇住宅公司承建，并由规划、城建、土管和建筑单位共同定点放样，整个建筑工程按市规定的规划、建设管理责任进行，建成教学楼后，即招收儿童入园进行教育，从申请到建成用途－致，并未改变，故不构成“骗取”。

    （3）张乙的建园用地批文应认定为合法有效。张乙以个体幼儿班名义向县政府打报告，县长批示有关部门解决，镇长批文“向计委报批项目”，市计委根据领导批示和主管部门意见，按正常手续立项，然后由市人民政府批准，整个审批过程符合规定的程序，获得依法批准的用地应认定是有效的。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。该幼儿园用地批准后依法取得了使用权。

    （4）行政处罚决定和原审判决，认定张乙冒用“学前教育幼儿班”名义，“骗取”行政机关批准，事实不清，证据不足，适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《浙江省土地管理法实施办法》第四十七条第三项均规定，城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建房屋。张乙建房既无欺骗行为，也非建成私人住宅，而原判决和行政处罚决定适用上述法条作依据，显然系认定事实和适用法律、法规错误，原判决维持处罚决定不当，应予一并撒销。

    依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，判决如下：

    （1）撤销义乌市人民法院（1991）义法行字第30号行政判决。

    （2）撤销义乌市土地管理局义士管监（1991）267号行政处罚决定。

    一审案件诉讼费3890元，二审案件诉讼费3890元，合计7780元，由被上诉人义乌市土地管理局负担。

    【评析】

本案涉及原告（上诉人）在申请建设许可证过程中土地使用权的取得是否合法的问题。

4本案争议的焦点在于张乙申请时是否采用了欺骗手段。在审查是否构成欺骗时，集中于下列事实的认定：一、张乙申请建房用地是否以集体的名义进而掩盖幼儿园的个体性质；二、申请建房用地是否以幼儿园的名义而实际建造私人住宅；三、申请建房用地是否以稠城镇学前教育幼儿班的名义而实际使用单位是希星幼儿园。对于上述事实，其一、从整个申请过程看，张乙一开始就以该个体幼儿班名义申请批地建园，并在多次报告中写明个人办学，要求破格审批，各级领导对幼儿园的性质也是清楚的，不存在捏造事实、隐瞒真象等欺骗行为。其二、张乙建造房屋实际是作为幼儿园使用的，并且已经招收幼儿入园开展工作，二审法院认定张乙申请建房用地没有改变用途，因此也不构成欺骗。但被告人辩称所建房屋并不是按幼儿园教育用房结构建造而按家庭用房建造，且幼儿班在作出处罚前已停办，原告所造实为家庭用房。该事实在一审和二审过程中均没有做明确说明。评析人认为，该事实是很重要的，如果幼儿班停办是整个幼儿工作停止了，所建房屋没有作为幼儿教育的场所，而是作为家庭住宅，则该建房用地的使用用途已经改变。这就要考虑申请建房用地是否属于欺骗，即使幼儿园停办有正当理由，法院也要考虑支持土地管理部门收回土地使用权；如果是原告将幼儿班工作转移到新建的房屋，则正好表明建房用地没有改变用途，即使没有向工商管理部门申请变更执照，也不能认定有欺骗行为。其三、以稠城镇学前教育幼儿班的名义进行申请，而后以希星幼儿园的名义招收幼儿，只是名称有所改变，并没有实质内容的变化。从案件事实看是张乙准备更改幼儿园名称，没有办理变更登记就使用新名字，只是当事人的疏忽，不能认定是欺骗行为。本案争议的发生主要是因为土地管理部门在审批时，将“个体”幼儿园误认为是“集体”幼儿园造成，但造成这一错误的原因是土地管理部门的工作疏忽造成，而不是张乙申请有欺骗行为造成。不能将行政机关自己工作失误的责任转嫁给行政行为相对人。

    5“个体”幼儿园是否可以取得划拨土地使用权也是本案的一个很重要的问题。《中华人民共和国土地管理法》在第四十一条规定城镇非农业户口居民建住宅经批准可以使用集体所有土地，但对私营企业需要使用土地没有规定，而《浙江省土地管理法实施办法》第四十五条规定，农民自理口粮进城经商、务工、办服务业的，经向城镇政府申请、审核同意后，按照本办法第二十二条征用土地规定的审批权限办理。比照上述法规，城镇居民创办个体企业需使用集体土地并不是法律、法规禁止的。在此之前，义乌市人民政府就在《关于贯彻执行（浙江省土地管理法实施办法）的若干规定》第二十四、二十五条中规定了农村和城镇务工、经商、办服务业需要建设用地的，凭县主管部门的认可和营业执照，经批准可获得一定数量的土地。该市和稠城镇联合下发的义稠政（1986）64号《关于务工、经商专业户进城建房的暂行规定的报告》也对此作了相应的规定。在具体做法上还有变更的情况，如个体企业需要使用较多土地的，由村委会报请立项，办理手续，然后分拨给个体企业使用。

    6本案当事人的资格问题。本案行政处罚的处罚对象是张甲或张甲户。这是不适当的。从全部申请批地建房的过程来看，均系张乙所为，同张甲关系不大，处罚决定中对张甲进行处罚明显不当。将张甲户作为处罚对象也不合适。“户”的概念本身就比较复杂，户并不是一个经济实体，户口本中的成员并不一定有共同的权利义务关系。将“户”作为处罚对象容易使与本案没有关系的人受到处罚。土地管理局和二审法院审理本案时对这个问题参考了经浙江省委、省人民政府同意实施的，1989年12月29日在义乌市实行的《中共义乌市委、义乌市人民政府关于党的干部在稠城镇违法违章违纪营建私房问题的处理决定》。其中第十二条规定：党政干部子女或者家属建、购房的，一律按建、购时立户的在册人口为准，凡属同一户口册的，应视为干部建、购房。第十七条规定，企事业单位干部。城镇职工，比照本规定执行。我们认为，虽然在同一户口册上立户，但是，张甲、张乙均系成年人，是完全行为能力人，只能对各自的行为承担责任。没有理由要求张甲因其父张乙的所作所为而受罚，这在法理上是说不通的。7《中共义乌市委、义乌市人民政府关于党的干部在稠城镇违法违章违纪营建私房问题的处理决定》既不属地方法规，也不够规章级别的一般规范性文件，作出这种有“株连”味道的规定显然是违法的。法院虽不能直接将其撤销，但是完全可以不予适用。总之，无论是直接将张甲作为处罚对象，还是笼统地以“张甲户”作为处罚对象，从而将与行为无关的张甲纳入处罚对象的做法都是违反法律的，二审虽然撤销了违法的处罚决定，但对于上诉人一直提出的“处罚主体不合理”的理由未予理睬，没有作出令人信服的说明是很可惜的。

本案启示：进行工程建设必须具备土地使用许可证，否则可能导致没收的严重后果。由于建筑物的造价往往都非常昂贵，这就使没收处罚比一般的金钱处罚更加严厉。