8、 没按许可要求建造平房而建造楼房，政府决定限期拆除房屋处罚案

    【案例】

    原告（被上诉人）：李国光。

    被告（上诉人）：海门县货隆镇人民政府。

    一、一审诉辩主张

    1、22被诉具体行政行为：李国光于1990年12月14日提出建平房申请，经县政府批准建75平方米平房一幢。李领取建房许可证后，曾请村干部定桩放线，被拒绝。李国光即于1991年3月7日擅自在批准的四至范围内动工建房。货隆镇政府多次制止并发出停建通知，但李不听劝阻，直到建成总面积为69．4平方米的二层楼房，1993年4月8日被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，作出货政发（1993）罚字第1号处罚决定，限期李国光拆除擅自加砌的楼层。李国光不服遂提起行政诉讼。

    2、原告诉称：原告曾提出建楼的申请，在镇政府履行审批手续过程中，审批材料被邻居无理撕毁。原告再提出建楼房申请，村兼职土管员拒绝办理，原告只好申请建平房。所建房屋没有超过原批准占地面积，被告认定原告非法占地建房没有法律依据。

    3、被告辩称：原告早有批平房建楼房的不良动机，被撕毁的材料并不能成为原告擅建楼房的理由。原告所建楼房占地面积为69．47平方米，加上应拆未拆的老房占地面积为35．58平方米，实际占地面积是104．70平方米，已超过县政府批准面积。原告所建楼房位置超过了批准的四至范围。

    二、一审事实认定

    法院经审理查明：1990年11月，原告申请原地翻建楼房，在镇政府审核时，审批材料被邻居撕毁。1990年12月14日，原告提出建平房90．70平方米的申请，县政府于同日批准其建平房75平方米，并由镇政府发给建房许可证。建房批准文件下发后，原告请村干部定桩放线遭拒绝，理由是原告所备材料是建楼房所需。1991年3月7日原告即自行在批准的四至范围内定桩放线，并动工建成面积为69．40平方米（包括楼层面积按10％计算在内）的楼房，建房位置未超过批准的四至范围。在原告建房过程中，被告先后两次发出停建通知书。被告认为原告的行为属于《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的“农村居民未经批准非法占用土地建住宅的”行为，1993年4月8日，作出限期拆除加砌的楼层的处罚决定。

    上述事实有下列证据证明：

    （1）货隆镇人民政府对李国光的处罚决定书。

    （2）建房用地审批表、建房许可证。

    （3）现场勘量图。

    〔4）村镇建设规划图。

    三、一审判决理由和判决结果

    法院认为：村民建房应依法履行审批手续，并按审批文件施工。原告在批准建平房的情况下，擅自加层建楼房是错误的。但原告擅自加层后的建房面积未超过批准建房面积，且建房位置在批准的四至范围内。被告将原告未超批准面积擅自加层建楼房视为非法占地建房，没有法律依据。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条对原告作出的处罚决定属适用法律错误。

    海门县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：

    撤销被告海门县货隆镇人民政府货政发（1993）罚字第1号处罚决定。

    诉讼费人民币80元，由被告海门县货隆镇人民政府负担。

    四、二审诉辩主张

    1．上诉人（原审被告）货隆镇人民政府诉称：原判认定事实不清，被上诉人新房加老房的面积已超过原批准面积；原判放任了被上诉人的违法行为，将导致政府对农村村民建房管理的失控局面。

    2．被上诉人辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。

    五、二审判决理由和判决结果

    二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。

    二审法院认为：农村居民在老宅基地地翻建楼房符合法律规定精神，政府应予以鼓励，并提供方便。被上诉人迫切要求在原宅基地上建楼房属实，因种种原因未能得到批准，只好申请改建平房。被上诉人在多次要求定桩放线，有关人员推诿拒绝的情况下，擅自在批准的范围内动工建房并无过错。但被上诉人未按批准文件要求，擅自加层建楼房，手续不全。被上诉人所建房屋总面积没有超过县政府批准的面积，上诉人将被上诉人的行为视为非法占地建房行为给予处罚，没有法律依据。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的诉讼理由不予支持。

    南通市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

    驳回上诉，维持原判。

    二审诉讼费80无，由上诉人货隆镇人民政府负担。

    【评析】

本案是建设方不服行政机关拆除所建房屋提起的诉讼。

    本案在事实上的争议主要是：一、原告所建房屋是否在批准的四至范围以内？二、原告建造房屋占地面积是否超过了行政机关批准的用地面积？经过一审、二审法院调查认定原告所建房屋是在行政机关批准的四至范围以内，但一、二审法院没有在判决中审查说明被告的抗辩理由，即“原告所建楼房占地面积为69．47平方米，加上应拆未拆的老房占地面积为35．58平方米，实际占地面积是104．70平方米，已超过县政府批准面积。” 这是本案判决中的一个疏忽。 那么假使被告提出的证据属实，是否可以认定原告建造房屋的行为构成非法占地，进而行政机关可以作出“限期拆除加砌的楼层的处罚决定”？这里就涉及本案的主要法律问题，即原告建造房屋是否属于非法占地。我们认为，原告建造房屋已经有行政机关的发放的建房许可证，其使用土地不属于“非法”。原告没有及时拆除旧房屋，行政机关作出限期拆除老房的行政决定就可以了，没有必要决定限期拆除加改楼层。本案涉及的另外一个法律问题是行政机关批准的建房许可证是建造平房，而原告实际建造的是楼房，行政机关是否可以据此认定原告“非法占地”？23《土地管理法》第四十五条规定：“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”从本案看，原告申请建造平房是因为行政机关不批准其建造楼房，这样看来，行政机关认定原告“骗取批准”并非完全没有道理，作出“拆除擅自加砌的楼层”也并不是完全没有法律依据或“适用法律错误”。本案判决没有很充分地说明这个问题。24我们认为，本案判决应进一步审查镇政府发给的建房许可证的合法性与合理性：为什么镇政府只许可建平房，而不批准原告建造楼房的申请？是否镇政府对建房地点有特殊的规划要求？镇政府对只允许建造平房是否有合理的解释？如果镇政府能够给出合理的解释，法院就应当维持镇政府的处罚决定；如果镇政府不能给出合理的解释，或者有事实表明镇政府的决定是有恶意的，故意刁难的，或者是滥用权力的，法院就应当判决撤销行政机关的处罚决定。从本案事实看，镇政府的作出的只能建造平房的行政许可基本没有什么理由，考虑到一、原告经批准在老宅基地上建房，批准用地75平方米，而实际建房69．40平方米，少占地5．6平方米；二、村民在宅基地上翻建楼房符合土地管理法关于切实保护耕地的立法宗旨，而且随着人民生活条件的不断提高，居住条件的改善势在必行，村民拆房建楼也符合形势发展的需要。政府制造障碍，不准原告建楼房，其行为违反了法律的目的和宗旨。法院的判决是合理的，但没给予充分的说明是有缺陷的。