13、 城乡建设委员会拆除违章建筑处罚不合程序被判赔偿损失案

    【案例】

    原告（被上诉人）：王世民。

    被告（上诉人）：四平市城乡建设委员会。

一、一审诉辩主张

1、被诉具体行政行为：原告王世民于1992年6月间，未经城市规划行政主管部门批准，在四平市城市规划区内，铁西区公园北街北侧，四平市政府住宅楼前，建设砖木结构30平方米门市房。在施工过程中，四平市城市规划管理处于1992年6月11日下午5时20分、6时先后两次向原告王世民送达了《违法违章建筑停工通知书》，令其停止施工，听候处理。当日下午7时50分左右，四平市城市规划管理处在四平市城管办和四平市城市管理监察大队配合下，对原告王世民所建房屋用铲车强制执行了拆除。

2、原告诉称：原告在自住宿舍楼前建30平方米门市房两间，虽未经城市规划部门批准，但四平市城市规划管理处在原告施工过程中，受四平市城乡建设委员会委托，与四平市城管办和四平市城市管理监察大队于1992年6月11日下午7时，用铲车将房屋强行铲除，造成房屋主体倒塌，檩子、窗框等部分折断，部分物品及建筑材料被砸环。四平市城乡建设委员会（诉讼中法院依法变更为被告）要对四平市城市规划管理处这一违反法定程序、超越职权的行政行为负责，请求受诉法院判令被告赔偿原告经济损失3500元。

 3、被告辩称：原告王世民不经向城市规划行政主管部门申请批准，擅自在城市规划区内违法建筑砖木结构30平方米门市房，在其施工过程中，四平市城市规划管理处受被告四平市城乡建设委员会的委托，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《吉林省城市规划条例》第七十一条的规定，于1992年6月11日下午先后两次送达了停止施工的通知书，但原告仍继续施工。为了维护城市建设统一规划，制裁违章建筑，对其所违法建筑的房屋实行“强制拆除”行政措施，符合法律规定，行政行为的动机、目的是正确的。

二、一审事实认定

法院经审理查明：原告王世民于1992年6月间，未经城市规划行政主管部门批准，在四平市城市规划区内，铁西区公园北街北侧，四平市政府住宅楼前，建筑砖木结构30平方米门市房。在施工过程中，四平市城市规划管理处于1992年6月21日下午5时20分、6时许，依据《中华人民共和国城市规划法》和《吉林省城市规划条例》的有关规定，两次向原告王世民送达了《违法违章建筑停工通知书》，认定原告所建房屋属违法建筑，令其停止施工，听候处理；并于当日下午7时50分左右，四平市城市规划管理处在四平市城管办和四平市城市管理监察大队配合下，依据“下达停止建设通知书后，违法单位和个人继续施工的，城市规划行政主管部门可以强行拆除”的规定，对原告王世民所建房屋用铲车强制执行了拆除。经现场勘察，该房屋主体工程已全部倒塌，檩子、窗框等部分折断，屋内尚有部分物品及建筑材料被砸坏。原告王世民对此行政强制措施不服，诉至法院，以四平市城市规划管理处违法行政为由，要求赔偿因违法强行拆除给原告造成的经济损失共价值3500元。

上述事实有下列证据证明：

1、原告的陈述。

2、四平市城市规划管理处1992年6月11日下午5时20分向原告王世民送达的第一次《违法违章建筑停工通知书》（原告未签字）。

    3、 四平市城市规划管理处1992年6月11日下午6时向原告王世民送达的第二次《违法违章建筑停工通知书》（原告签字）。

    4、四平市城市规划管理处强铲拆除原告违章建筑房屋现场勘察笔录。

    5、四平市城市规划管理处1992年6月11日下午7时50分左右强铲原告违章建筑房屋造成倒塌后果的现场照片。

    6、四平市人事局（1984）154号文件和四平市城乡建设委员会会议纪要（1984）2号关于四平市城市规划管理处系事业单位的书证文件。

    7、被告在诉讼中由代理律师自行收集的证据。

    8、被告的答辩意见。

    三、一审判决理由和判决结果

    法院认为：原告王世民没有准建手续，在城市规划区内建房，占用规划道路，实属违法建筑，理应由行政主管部门按有关规定予以处罚，或者强行拆除。37但四平市城市规划管理处并非是城市规划行政主管部门和法律、法规授权的行政单位，虽经四平市城乡建设委员会的委托，其处罚主体和实施强制措施应以委托单位的名义实施和执行；实施强制拆除是一种严厉的行政措施，作为事业单位的四平市城市规划管理处强制执行拆除，没有法律依据，不具有合法性；被告认定原告在收到第二份停工“通知书”后，继续施工的主要证据不足，且在诉讼过程中自行收集证据，违背了依法行政的原则。38根据“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为、委托的行政机关是被告”的规定，依法变更四平市城乡建设委员会为被告，并适当承担受委托单位作出和实施的越权行为给原告造成的经济损失。

    法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十七条第一款和《吉林省城市规划条例》第七十一条的规定，判决如下：

    1、被告四平市城乡建设委员会赔偿原告王世民经济损失1098元；此款于本判决发生法律效力之日起30日内给付。

    2、限原告王世民自本判决发生法律效力之日起30日内，清理出已拆除的违法建设用地。

    案件受理费100元，由被告四平市城乡建设委员会承担。

   四、二审诉辩主张

    1、上诉人四平市城乡建设委员会诉称：请求二审法院撤销原审法院（1992）行字第9号行政判决，诉讼费由原告王世民承担。理由是：（1）强行拆除的行政处罚决定是由上诉人作的，也是以上诉人名义执行的；（2）在诉讼开始后，上诉人没有自行调取证据；（3）律师在诉讼过程中有权依法收集证据。

    2，被上诉人王世民辩称：四平市城市规划管理处强行拆除原告房屋的行政行为违法：（1）四平市城市规划管理处所送达的两份停工“通知书”适用法律错误；（2）认定原告接到第二份“通知书”后继续施工证据不足；（3）强行拆除应申请人民法院执行，其具体行政行为属超越职权；（4）被告不给原告申请复议的时间，直接在业余时间强拆，严重违反法定程序。

    五、二审事实认定

二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。

六、二审判决理由和判决结果

二审法院认为：原告王世民的建筑虽属违法建筑，但四平市城乡规划管理处并非是城市规划行政主管部门，且实施强行拆除，没有法律依据，由此给原告王世民造成的经济损失应由其行政规划主管部门上诉人四平市城乡建设委员会给予赔偿。故原审法院判决并无不妥，应予维持。由此，对四平市城乡建设委员会的上诉意见，不予支持。

二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元，由上诉人四平市城乡建设委员会承担。

 【评析】

本案原告没有施工许可证建造违章建筑引起的诉讼，其典型意义在于行政机关作出行政处罚的动机和目的都是正确的，但却在诉讼中败诉了。

本案在主要事实上没有争议，原告没有许可证违章建造房屋；被告在1992年6月11日下午5时20至下午7时50分向原告送达两次《停工通知书》并对违章建筑强行铲除；在起诉阶段，被告律师在诉讼阶段自行收集证据。

在法律上，本案涉及以下几个问题：

    1、行政处罚的主体是否合格？行政主体合法是具体行政行为合法有效的要件之一。行政违法责任的主体必须是具有一定行政权力的组织。根据我国宪法第85条、第89条、第105条、第107条的规定，我国行政主体主要是从中央到地方的各级人民政府。行政权是国家的重要权力，任何组织行使行政权必须有明确的法律依据。问题是行政机关根据法律拥有行政权，行政机关是否可以将部分行政权力委托给其它机组织行使？我们认为，行政机关将部分行政权力委托其它组织行使应当是允许的，但受委托的组织必须以委托机关的名义行使权力，委托机关必须对受委托组织的行政行为负责，否则就将导致国家行政管理职能的混乱。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”表明了受委托的组织必须以委托机关的名义行使权力，而且委托机关必须对受委托组织的行政行为负责的立法精神。本案实施具体行政行为的四平市城市规划管理处不具备行政违法责任的主体资格。“城市规划管理处”是受“城乡建设委员会”的委托进行的行政处罚，行政处罚主体应是四平市城乡建设委员会，法院将诉讼主体变更为四平市城乡建设委员会符合《行政诉讼法》第二十五条的规定。

2、39本案判决被告适当承担原告的经济损失是因为被告有越权行为。所谓“越权”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中，其行为超越了法律、法规授予的职权范围。其特征是不论行政主体的行为动机和目的是否正确、合法，只要行政行为客观上超越法定权限，即构成越权，其行政行为无效，并应承担因此给行政相对人造成的损失。在本案中实际包括两种无效行为，一、作为受委托的事业单位四平市城市规划管理处在进行行政处罚行为时没有以委托机关四平市城乡建设委员会的名义进行处罚，超越了委托权限；二、我国城市规划法第四十二条规定：“当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强行执行”。这表明只有人民法院才有权“强制执行”，行政机关四平市城乡建设委员会没有“强制拆除”的权力。事业单位四平市城市规划管理处执行“强制拆除”更没有法律依据。

3、另外，40本案被告的行政行为存在严重的程序违法。程序违法是指行政机关或行政机关工作人员在履行职务过程中违反法定行政程序。具体指没有履行法定的程序或步骤，颠倒法定程序或步骤。我国《城市规划法》第四十二条还规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，直接向人民法院起诉。”而本案的具体行政行为，只是在1992年6月11日的一个下午内：下午5时20分向原告送达第一次停工“通知书”；时隔半小时即6时左右向原告送达了第二次停工“通知书”；此后，时隔不到2小时，即7时50分“强行拆除”了原告王世民违章建设的房屋。此间，被告不仅没有履行、也不可能履行（时间太短，且已下班）必须的法定程序，而且剥夺了行政行为相对人的法定申请复议权和如不服复议决定时所享有的起诉权。由于被告上述违法行政行为，侵害了原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款关于“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”的规定，一审判决被告适当赔偿原告经济损失，二审维持一审判决是完全正确的。