14、 城乡建设委员会强制拆除违章建筑不予补偿案

    【案例】

    原告：南宁地区武鸣染织厂。

    被告：广西壮族自治区武鸣县城乡建设委员会。

    一、一审诉辩主张

    41武鸣染织厂于1991年11月初，在没有提出申请，未取得建设工程规划许可证的情况下，在本厂第三号大门左侧（原旧圩亭）筑建一道高2．2米，长32米的水泥砖围墙。建墙时武鸣县城乡建设委员会（以下简称县城建委）的下属机构武鸣县城乡管理监察大队（以下简称县城管监察大队）曾对武鸣染织厂的违章行为进行过制止，但该厂没有停止建墙行为。11月21日，县城管监察大队以自己的名义发出通知，限武鸣染织厂于11月27日以前自行拆除违章建筑的围墙。该厂于同日向武鸣县人民政府提交一份“关于要求保留东大门左侧临时围墙的请示”同时抄送武鸣县城乡建设委员会。县政府对此没有答复，县建委也未作出表示。该厂也未在通知规定的期限内向法院起诉。1993年7月16日，县城管监察大队又向武鸣染织厂发出通知，重申此围墙属违章建筑，限于7月23日前自行拆除，逾期将会同公安部门强行拆除。同月24日，城管监察大队以武鸣染织厂未经规划部门批准，擅自在旧圩亭兴建围墙，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，《南宁市建筑管理若干规定》第十二条和武鸣县《关于城镇管理若干规定》第一条第四款的规定为由，作出《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》，并于当天强制拆除。武鸣染织厂不服，以武鸣县城建委为被告，向武鸣县人民法院提起行政诉讼。

    原告诉称：城管监察大队作出《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》，并自行强制拆除我厂的围墙是违反法律程序和超越职权的具体行政行为，不但侵犯了我厂的财产权、而且损害了我厂名誉。其理由是：所建围墙是在本厂区范围内。被告的下属机构城管监察大队下文通知我厂限期自行拆除后，我厂已向武鸣县人民政府报告、请求补办保留围墙手续，县政府未答复。7月24日上午9时许，城管监察大队雇请民工强行拆除，至当日下午，该大队才将《关于强制拆除染织厂的违章建筑围墙的决定》送达我厂。城管监察大队不是独立的行政主体，无权作出拆除决定，法律法规也没有规定该大队具有强制拆除的权力，其行使的职权违反法律规定和法定程序。请求法院判决撤销城管监察大队（1993）10号《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》；恢复我厂围墙原状，公开赔礼道歉，消除影响，恢复名誉。

    被告辩称：武鸣县城乡建设管理监察大队，系我委的下属机构，行使城建监察职能。武鸣染织厂于1991年11月初，在没有向我委申请，未取得建设工程规划许可证的情况下，在本厂第三号大门左侧（原旧圩亭）砌筑一道高2．2米、长32米的围墙，属违章建筑，依法应予拆除。请求法院维持监察大队强制拆除的决定。

    二、一审判决理由和判决结果

    武鸣县人民法院经审理认为：被告武鸣县建委是城市规划的行政主管部门。主管本县城市规划管理工作，对违反城市规划管理的行为依法应由县建委作出处理。城管监察大队作为县建委的下属机构，在执法活动中，却以自己的名义对武鸣县染织厂建筑的围墙作出处理决定，并强行拆除。这一具体行政行为违反了法定程序，也超越了其法定的职权范围。原告武鸣染织厂在没有向县建委申请，未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建筑围墙是违法的，其所提出由被告恢复围墙原状，赔礼道歉，消除影响，恢复名誉的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款，第三十二条、第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，该院于1993年12月3日作出判决：

    1、撤销武鸣县城管监察大队武城监（1993）10号《关于强制拆除染织厂违章建筑围墙的决定》。

2、 案件受理费100元，由被告武鸣县城乡建设委员会负担。

    三、二审诉辩主张

    武鸣染织厂不服一审判决，向南宁市中级人民法院提出上诉称：被拆的围墙建在本厂范围内，没有向被告申请是欠妥的，从维护本厂治安，防止失盗，有利于生产和生活出发建筑该围墙是必要的，保留也是有合理依据的。城管监察大队违法拆墙所造成的损失，被上诉人应予赔偿。请求二审法院判决被上诉人赔偿经济损失2048．20元，公开道歉、消除影响并负担一切费用。

    被上诉人武鸣县城乡建设委员会辩称：42上诉人擅建临时围墙，没有任何法律手续，属违章建筑物，理应拆除；城管监察大队张贴城管简讯，目的是为了使城建法规深入人心，并不存在侵害上诉人名誉权的问题，要求二审法院维持一审判决。

    四、二审判决理由和判决结果

    南宁市中级人民法院经审理认为：被上诉人武鸣县城乡建设委员会是城市规划行政主管部门，法律规定由其对违反城市规划管理的行为进行处理，但在处理上诉人武呜染织厂违章建筑行为时，却以其下属机构城管监察大队的名义发出通知和作出拆除决定，并强制执行了这一决定，这明显超越了该大队的法定职权，依法应予报销。上诉人武鸣染织厂在没有取得建筑工程规划许可证的情况不擅建围墙，且不听制止，亦属违法，不受法律保护，围墙被拆引起的损失应由自己承担；其所提出的恢复原状或赔偿损失、公开道歉、消除影响的请求，法院不予支持。原审判决并无不当。根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第三十二条、第四十二条《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）款之规定，该院于1994年3月29日作出判决：

    驳回上诉，维持原判。

    【评析】

本案是建设单位没有有关建筑许可手续，所建围墙被拆除而引起的诉讼。

1、武鸣染织厂地处武鸣县城区规划控制区内，依照《城市规划法》规定，在城市规划区内新建、扩建和改建的建筑物、构筑物、必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，在取得建设工程规划许可证后，方可申请办理开工手续。43武鸣染织厂在建筑围墙前，没有按照《城市规划法》的规定，向武鸣县城乡建设委员会申请，即擅自建筑围墙，这种行为是违法的。所建围墙属违章建筑依法不予保护，所以法院对原告要求赔偿的诉讼请求不予支持。

2、本案涉及的一个法律问题是，行政机关的下属机构是否可以行政机关名义实施行政行为？在实际工作中，经常遇到具有某项管理权的行政机关，将某方面的工作交给其下属机构完成的情况。那么，该下属工作机构的法律地位是怎样的？本案判决回答了这个问题。在判决中“城管监察大队作为县建委的下属机构，在执法活动中，却以自己的名义对武鸣县染织厂建筑的围墙作出处理决定，并强行拆除，这一具体行政行为违反了法定程序，也超越了其法定的职权范围。”这是本案形成判决的一个主要理由。这就是说，尽管城管监察大队是县建委的下属机构，但它应当以建委的名义而不能以自己的名义实施行政行为，因为行政机关的下属机构没有独立的法律地位；否则，可能导致其行政行为被撤销的法律后果。有人可能不理解，该下属机构就是为完成该项工作的而设立的，仅仅因为“名义”的不同而撤销一个行政行为，是否太过“死板”。我们认为，“名义”问题是涉及“依法行政”的一个很重要的问题。行政机关必须根据有关组织法或其它法律而设立，其行使权力必须有明确的法律依据。有关组织法没有将行政管理权交给行政机关的下属机构，其行使权力没有直接的法律依据。如果一个依法设立的行政机关有若干个下属机构，每个下属机构都以自己的名义实施行政行为，这将给人们造成极大的混乱。人们在日常生活中将不知道一项工作该找谁处理，因为法律规定是某行政机关，而实际行使管理权的是另一个“机关”。同时，这也将在行政机关内部造成不利的后果，以行政机关的名义实施行政行为，意味着该下属机构在实施行政行为的过程中，要经过行政机关内部的审查监督和批准等过程，如果直接以下属机构的名义实施行政行为，则这些内部的审查监督批准程序就被取消了，这无疑将为行政权力的滥用创造条件。

    3、原告的诉讼理由之一是“被告的下属机构城管监察大队下文通知我厂限期自行拆除后，我厂已向武鸣县人民政府报告、请求补办保留围墙手续，县政府未答复。”对此，本案判决没有给以说明。44《城市规划法》第四十二条规定“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。”根据这条规定，原告对处罚不服应当提起复议或起诉，原告的“报告”当然不符合复议程序的要求，但原告的“报告”是可以视为复议申请的，县政府应当予以答复或者告知原告应按复议程序提出申请。此外，原告没有正确复议和诉讼权利与行政机关在作出处罚时没有告知被处罚人不服行政处罚的复议及诉讼的权利，我们认为这是不适当的。

    4、45《城市规划法》第四十二条规定，“当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”这表明强制执行权属人民法院行使，武鸣县城乡建设委员会以及其下属城管监察大队都无权行使强制执行权。因此，城管监察大队，甚至武鸣县城乡建设委员会强制拆除围墙是越权行政行为，应予撤销。

    5、46本案判决认定原告建造围墙的行为是违法，也认定行政机关的处罚是违法的，但并没有对原告申请建造围墙是否应予批准作出判决，当然这不属于法院的职权范围。但法院在判决撤销城管监察大队拆除围墙的越权决定的同时，还应同时判决被告在一定期限内对原告申请建围墙行为是否应予批准作出判定，即要求行政机关重新作出具体行政行为。