区政府设立工程指挥部所签建筑工程合同的拖欠工程款纠纷案

【案例】

上 诉 人：本溪市溪湖区人民政府

被上诉人：营口市践鲅鱼圈区海星建筑工程公司

被上诉人：王志凡，原辽宁省盘锦市兴隆台区宏远公司经理。

1993年7月9日辽宁省本溪市溪湖区人民政府（以下简称区政府）与辽宁省盘锦市兴隆台区宏远公司（以下简称宏远公司）签订《溪湖区站前小区改造开发协议》，约定：项目名称为溪湖区站前小区改造工程，建设性质为整体承包，自行设计，自行订价销售，总建筑面积为3万平方米以上，工期为1993年8月至1995年7月。区政府的责任为：宏远公司资金到位后20天内做好施工地区的三通一平，提供平面规划布置图。宏远公司的责任为：一次性注入建设资金400万元；向区政府交付工程总造价2．5％建筑管理费。协议签订后，因宏远公司一次性注入建设资金400万元有困难，双方又于1993年8月16日达成了《关于对溪湖区站前小区改造开发协议书的补充意见》，约定同意宏远公司一次性注入建设资金50万元以上即可。[i]为溪湖站前小区建设的需要，区政府于同年9月1日下发了《关于成立“本溪市溪湖站前小区建筑工程指挥部”的通知》，成立了本溪市溪湖站前小区建设工程指挥部（以下简称指挥部），任命王志凡为指挥部负责人，同时决定从即日起启用该指挥部及指挥部财务专用章等印章。同年12月10日指挥部与营口市鲅鱼圈区海星建筑工程公司（以下简称海星公司签订了《建设工程施工合同》，约定：指挥部为发包方，海星公司为承包方承建位于本溪市溪湖区站前小区政府左侧住宅楼、综合楼。开工日期为1993年12月20日，竣工日期为1994年11月15日。合同价款暂定为1800万元以预算为准，给付方式为海星公司垫付一层以下经济支出，一层以上指挥部按工程进度表每月15日前拨进度款，工程预付款及结算方式按工程总造价含一层和基础拨到90％停拨，工程竣工交付使用一次付清，扣留保修费5％。合同还对违约责任作了约定即双方违约各罚款3％（按工程总造价计算）；损失的计算方法按实际发生计算；指挥部不按时付款应承担海星公司垫付工程款的银行同期利息。合同还约定了双方的其他权利和义务。

合同签订后海星公司开始施工，并按合同约定垫付了工程款，指挥部先后付款人民币5，060，049元，该款实际是区政府支付的。后因指挥部未能按期给付工程进度款，致使该工程于1994年10月15日停工。1996年2月15日指挥部与海星公司就该工程签订了《补充协议》，约定：（一）经双方确认，截止1994年10月15日止，海星公司实际完成工程量累计12，177，664元，其中指挥部已给付5，060，049元，尚欠工程款7，117，615元。（二）因该工程资金不到位，双方同意该工程竣工时间顺延至1996年末。嗣后，虽经海星公司多次催要工程款，但指挥部至今未能给付。1996年4月指挥部向区政府提出“由于续建资金不足，已无力继续组织下去，请区政府出面，对小区建设工程全面接收”。1996年5月区政府同意承担指挥部所欠海星公司工程款。区政府与宏远公司后因工程问题发生纠纷，诉至本溪市中级人民法院。该院于同年7月4日作出裁定，立即终止双方签订的《溪湖区站前小区改造开发协议书》。现站前小区工程已于7月由区政府接收，区政府另找施工单位，并于8月起陆续恢复施工。

另查明：站前小区工程系由区政府所属的溪湖区旧区改造办公室申请立项，并取得建设用地。指挥部系区政府为溪湖站前小区建设需要而成立的临时机构，其不具备独立法人资格。指挥部与海星公司签订合同后，实际由区政府与海星公司享有和履行合同中约定的权利、义务。

辽宁省高级人民法院经审理认为：

海星公司与指挥部之间的《建设工程施工合同》及《补充协议》是平等自愿签订的，系双方当事人的真实意思表示，合同中无违法内容，且已实际履行，故应认定该合同及补充协议有效。海星公司履行了合同规定的义务后，指挥部未能按期如数给付工程款是错误的，故海星公司要求按双方协议确认的数额给付尚欠工程款及利息并承担违约责任有理，应予支持。因指挥部系区政府为该工程成立的临时机构，故应由区政府承担给付义务。关于区政府提出站前小区工程系由宏远公司整体承包，指挥部是区政府为宏远公司成立的临时机构，区政府不直接参与管理应由宏远公司承担责任问题，根据站前小区工程是由区政府所属溪湖区旧区改造办公室申请立项及取得建筑用地，属区政府建设项目，指挥部系区政府为该工程需要而设立的临时机构，现该工程项目已由区政府全部接收，海星公司与宏远公司之间又无任何合同、协议及经济往来的事实，区政府的该项主张没有法律根据，不予支持。区政府与宏远公司的联建纠纷可另案处理。鉴于区政府就该工程已另找施工单位恢复施工，故海星公司与指挥部之间的《建设工程施工合同》应终止履行，并应按双方合同约定由区政府承担违约责任。

辽宁省高级法院据此判决：

（1）海星公司与指挥部之间的《建设工程施工合同》终止履行；

（2）区政府于本判决生效之日起10日内一次性给付海星公司工程款7，117，615元及利息（利息的计算时间从1994年10月16日起计至本判决确定的给付之日止，按中国建设银行同期贷款利率计付）；

（3）区政府于本判决生效之日起，10日内一次性给付海星公司违约金54万元（按工程总造价1800万元的3％计算）。

案件受理费65000元，由区政府负担。

区政府不服一审法院判决，向最高人民法院提起上诉称：

区政府不是本案被告，指挥部对外签订的合同应由指挥部负责人王志凡承担，与区政府无关。原审依据补充协议认定其欠海星公司工程款711万余元是错误的，事实是站前小区工程自其接收恢复施工后，施工队伍仍然是海星公司下属工程队，并向上述工程队继续支付了指挥部拖欠的工程款。目前工程继续进行，原审判决终止指挥部与海星公司签订的《建设工程施工合同》，违背法律关于维护社会、经济秩序的基本原则。故请求改判。

海星公司、第三人王志凡答辩同意一审判决，请求维持一审判决，驳回区政府的上诉请求。

最高人民法院经审理认为：

溪湖站前小区工程系区政府项目，指挥部是区政府为该工程需要而成立的临时机构，指挥部与海星公司签订《建设工程施工合同》及协充协议，区政府明知亦未表示反对，且实际履行并承担了上述协议中的权利义务，应视为区政府的行为。上述协议意思表示真实，不违反法律规定，应认定为有效。一审法院依据《补充协议》判决区政府给付海星公司工程款7，117，615元及利息并无不当。区政府对其不是本案被告以及接收小区工程恢复施工后，没有另找施工队伍的主张，依据不足，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。

依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，最高人民法院于1998年10月26日以（1998）民终字第124号民事判决书，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费65000元，由区政府负担。

【评析】

（1）关于合同主体和诉讼主体问题

[ii]在一审中，区政府称其不应成为本案的被告，其理由是：本案争议的《建设工程施工合同》及《补充协议》是指挥部与海星公司签订的，指挥部的负责人是负责本项工程建设的宏远公司法定代表人，区政府不直接参与对工程的管理，因此，指挥部签订的合同，不应由区政府负责，而应由宏远公司负责。一审法院判决后，区政府不服，仍以此作为理由之一提出上诉。区政府是否应是本案的被告，不仅仅是一个诉讼主体问题，即程序问题，也是一个实体问题，即区政府是不是本案讼争合同的主体。以合同为表现形式的民事法律关系，其所产生的纠纷，应是合同主体之间的纠纷。如果不是合同一方当事人，一般地讲，就不应成为合同纠纷的诉讼中的一方当事人。区政府正是以此作为答辩和上诉的理由依据，认为其不是本案《建设工程施工合同》及《补充协议》一方当事人，也不应为本案被告。

本案的焦点问题指挥部与区政府的关系是什么？指挥部具有什么样的性质和法律地位。在本案工程项目建设中，区政府于1993年9月1日下发了《关于成立“本溪市溪湖站前小区建设工程指挥部”的通知》，任命宏远公司的法定代表人王志凡为负责人，指挥部不是独立法人，而是工程建设中的临时机构，但它隶属于谁，是区政府还是宏远公司。从法律关系上看，指挥部是区政府下文件成立的，是为完成本案工程建设任务成立的，应视为是区政府成立的指挥部，指挥部的负责人是区政府工作人员还是其他人员，不能改变指挥部和区政府的关系。王志凡虽然是宏远公司的法定代表人，但他作为指挥部一负责人也不能改变指挥部与区政府的关系。一个独立企业法人的法定代表人可以代表本企业从事法律活动，也可以不代表本企业从事其他法律活动，把二者混淆起来，不符合法律的规定。在法律上确认了指挥部与区政府的关系，即指挥部是区政府设立的临时机构，那么指挥部所实施的法律行为得到区政府的授权或追认，其法律后果则应由区政府承担。最高人民法院二审认为，指挥部与海星公司签订合同，虽然指挥部未经区政府授权，但区政府明知而不反对，并且实际履行并承担了合同中的义务，应视为区政府的行为。即从法律上讲，区政府是本案合同的主体，当然也应是本案的诉讼主体。

（2）关于《建设工程施工合同》与《补充协议》的关系问题

[iii]《建设工程施工合同》在履行中因指挥部未按约定给付工程款，海星公司不得不停工，双方发生了纠纷。双方于1996年2月15日达成《补充协议》：确定了海星公司的工程量和指挥部所欠工程款的数额，以后因指挥部仍未按约定给付工程款，海星公司多次催要，指挥部仍未给付。区政府实际接收了工程项目，并同意向海星公司给付工程欠款。但未全面履行付款义务。海星公司向法院起诉的请求是索要工程款。因此，本案的纠纷是《建设工程施工合同》的部分内容和《补充协议》的全部内容，由于《建设工程施工合同》中的工程款内容已由《补充批充》作了具体约定，即双方须履行的是《补充协议》的约定，而不是《建设工程施工合同》的约定，由于《补充协议》的特殊性和具体性，双方纠纷的性质不应是建设工程承包、施工纠纷，而是以施工工程款为内容的债务纠纷。区政府表示并且部分履行《补充协议》，这表明区政府承接并部分履行了债务。不论《建设工程施工合同》是否解除，区政府均应按《补充协议》履行其义务。